Funcionamiento, estructura, cifras recientes y desafíos del sistema presupuestario español
Este artículo parte de una idea sencilla: un presupuesto público no es una lista fría de números, sino la traducción anual de las decisiones del Estado. Indica qué se quiere financiar, qué se aplaza, qué compromisos son obligatorios y qué margen real tiene el Gobierno para cambiar de rumbo.
Introducción: por qué los presupuestos importan.
En cualquier Estado moderno, el presupuesto público es mucho más que una relación de ingresos y gastos. Es el documento que permite saber, con cifras y no solo con discursos, qué prioridades asume el poder público durante un año. Cuando se aprueba un presupuesto, el Estado decide cuánto dinero destina a pensiones, desempleo, defensa, infraestructuras, becas, justicia, vivienda, investigación, seguridad, deuda pública o cooperación internacional. Al mismo tiempo, calcula de dónde saldrán los recursos necesarios para financiar esas decisiones: impuestos, cotizaciones sociales, tasas, transferencias de la Unión Europea y, cuando los ingresos no bastan, emisión de deuda.
Esa doble dimensión explica la importancia política del presupuesto. Por un lado, refleja una opción económica: gastar más o menos, reforzar unas áreas frente a otras, subir o bajar determinados tributos, endeudarse o corregir el déficit. Por otro lado, expresa una decisión democrática: el Gobierno no puede gastar libremente el dinero público, sino que necesita autorización parlamentaria. En un sistema constitucional, el presupuesto es una de las formas más claras de control del Parlamento sobre el Ejecutivo. Controlar el gasto es controlar una parte esencial del poder.
En España, el documento central de ese proceso se denomina Presupuestos Generales del Estado, normalmente abreviado como PGE. Su relevancia es enorme, pero conviene evitar una confusión frecuente: los PGE no recogen todo el gasto público del país. España es un Estado descentralizado. Las comunidades autónomas gestionan ámbitos esenciales como la sanidad, la educación y los servicios sociales; las entidades locales asumen competencias de proximidad; y la Seguridad Social tiene un peso financiero propio. Por eso, para comprender el tamaño real del sector público español, hay que distinguir entre el presupuesto estatal y el conjunto de las administraciones públicas.
El análisis presupuestario exige, además, una mirada realista. No basta con afirmar que el Estado gasta mucho o poco. Hay que observar en qué gasta, qué parte del gasto está comprometida por leyes o derechos consolidados, qué ingresos son estructurales, qué nivel de deuda se arrastra y qué margen tiene el Gobierno para cambiar prioridades. Una parte importante del presupuesto español está condicionada por pensiones, intereses de la deuda, prestaciones sociales, transferencias territoriales y obligaciones europeas. Esto no significa que el presupuesto sea inamovible, pero sí que la política fiscal opera dentro de límites muy concretos.
En 2026, el debate presupuestario español se desarrolla además en una situación particular: los últimos Presupuestos Generales del Estado aprobados son los de 2023, prorrogados posteriormente. Esto permite que la Administración continúe funcionando, pero reduce la capacidad de adaptar las cuentas públicas a las nuevas circunstancias económicas, sociales y políticas. Gobernar con presupuestos prorrogados no paraliza el Estado, aunque obliga a utilizar modificaciones presupuestarias, créditos extraordinarios y otros instrumentos para cubrir necesidades no previstas inicialmente.
Qué son los Presupuestos Generales del Estado.
Los Presupuestos Generales del Estado son la previsión anual de ingresos y la autorización anual de gastos del sector público estatal. Esta definición contiene dos ideas distintas. En materia de ingresos, el presupuesto estima cuánto se espera recaudar. Si se prevé una determinada cantidad por IRPF, IVA o Impuesto sobre Sociedades, esa cifra sirve como previsión económica, pero no limita lo que efectivamente pueda ingresarse. Si la economía crece más de lo previsto, la recaudación puede superar la estimación; si entra en recesión, puede quedar por debajo.
En materia de gasto, la lógica es diferente. El presupuesto autoriza créditos y marca límites. La Administración no puede gastar sin crédito adecuado y suficiente, ni puede superar las cantidades aprobadas salvo que se tramite una modificación presupuestaria conforme a las reglas legales. Por eso, el presupuesto no es una simple previsión contable: es una autorización jurídica para utilizar fondos públicos. Esta diferencia entre ingresos previstos y gastos autorizados es básica para entender la naturaleza de la Ley de Presupuestos.
Los PGE incluyen el presupuesto del Estado, los organismos autónomos, la Seguridad Social, agencias estatales, entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles estatales, fundaciones del sector público estatal y otros entes integrados en el sector público estatal. Su contenido es amplio, pero no equivale al gasto total de España. La sanidad pública, por ejemplo, se financia en gran medida a través de las comunidades autónomas; la educación no universitaria depende también de ellas; y muchos servicios urbanos corresponden a ayuntamientos y diputaciones. Por tanto, cuando se habla de gasto público español, el perímetro contable importa mucho.
Los PGE cumplen tres funciones principales. La primera es una función de planificación: permiten organizar durante un ejercicio los recursos que necesita la Administración. La segunda es una función económica: mediante el gasto, los impuestos y la inversión pública, el Gobierno puede influir en la demanda, en la renta disponible de los hogares, en el empleo y en la actividad empresarial. La tercera es una función de control democrático: el Parlamento examina, enmienda y aprueba las cuentas, y después controla su ejecución.
Otra característica importante es la temporalidad. El presupuesto se aprueba para un año. Esa anualidad permite revisar periódicamente las prioridades públicas, pero no impide que existan compromisos plurianuales. Muchas inversiones en carreteras, ferrocarriles, defensa, digitalización o fondos europeos se desarrollan durante varios ejercicios. En esos casos, el presupuesto anual recoge las cantidades correspondientes a cada año, aunque el compromiso político y económico tenga una duración mayor.
Marco constitucional: Gobierno, Cortes y control del gasto.
El punto de partida jurídico se encuentra en el artículo 134 de la Constitución Española. Este precepto atribuye al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. La regla responde a una lógica clásica del constitucionalismo: el Ejecutivo dirige la política económica y administrativa, pero no puede disponer del dinero público sin autorización parlamentaria. El presupuesto es, por tanto, un instrumento de dirección gubernamental y de control parlamentario al mismo tiempo.
El Gobierno tiene la iniciativa presupuestaria porque dispone de la información administrativa necesaria para preparar el proyecto: necesidades de los ministerios, previsiones macroeconómicas, evolución de ingresos, compromisos de deuda, obligaciones internacionales, transferencias territoriales y gastos de Seguridad Social. Sin esa posición central del Ejecutivo, sería muy difícil construir un documento coherente. Sin embargo, la aprobación corresponde al Parlamento, que representa la soberanía popular y controla el uso de los recursos públicos.
El artículo 134 también contiene una previsión decisiva: si la Ley de Presupuestos no se aprueba antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se consideran automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. Esta regla evita que el Estado quede paralizado por un bloqueo político. A diferencia de otros sistemas en los que la falta de presupuesto puede producir cierres administrativos, la Constitución española garantiza la continuidad básica de la actividad pública.
La prórroga, sin embargo, no es una situación ideal. Mantiene vivas las partidas existentes, pero no adapta plenamente el presupuesto a nuevas prioridades. Si el contexto cambia por inflación, crisis energética, catástrofes naturales, compromisos europeos o nuevas políticas sociales, el Gobierno necesita recurrir a modificaciones presupuestarias, decretos leyes, créditos extraordinarios o suplementos de crédito. Estos instrumentos son legales, pero su uso frecuente reduce la claridad del debate presupuestario y desplaza parte de la discusión desde la ley anual hacia decisiones fragmentadas.
Junto al artículo 134, también resulta relevante el artículo 135 de la Constitución, reformado en 2011. Este precepto incorporó el principio de estabilidad presupuestaria y estableció que el Estado y las comunidades autónomas no pueden incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes fijados por la Unión Europea. También recoge la prioridad del pago de los intereses y el capital de la deuda pública. Desde un punto de vista jurídico, esta reforma refuerza la idea de que el presupuesto debe ser compatible con la sostenibilidad financiera.
Los principios presupuestarios tradicionales ayudan a ordenar este marco. El principio de anualidad exige que el presupuesto se apruebe para un ejercicio. El principio de unidad pretende que los ingresos y gastos aparezcan integrados en un documento global. El principio de universalidad exige incluir la totalidad de ingresos y gastos sin compensaciones indebidas. El principio de especialidad limita el gasto por cuantía, finalidad y tiempo. Y el principio de legalidad impide ejecutar gastos no autorizados por una norma presupuestaria válida.
Estos principios no son meras fórmulas académicas. Tienen consecuencias prácticas. La especialidad, por ejemplo, impide que un crédito destinado a una finalidad se utilice libremente para otra. La anualidad obliga a cerrar y liquidar el ejercicio. La legalidad permite fiscalizar irregularidades. Y la estabilidad presupuestaria condiciona la negociación política, porque incluso una mayoría parlamentaria amplia debe respetar los compromisos fiscales derivados del Derecho interno y europeo.
Cómo se elaboran y aprueban los presupuestos.
La elaboración de los presupuestos comienza mucho antes de su debate público. El Ministerio de Hacienda coordina el proceso y establece los límites de gasto que deben respetar los departamentos ministeriales. Este trabajo parte de previsiones macroeconómicas: crecimiento del PIB, inflación, empleo, salarios, tipos de interés, recaudación tributaria y necesidades de financiación. Si esas previsiones fallan, el presupuesto puede quedar desajustado desde el inicio, por lo que la calidad técnica de esta fase es fundamental.
Cada ministerio formula sus propuestas. Un departamento puede necesitar más crédito para personal, programas de inversión, subvenciones, funcionamiento ordinario, transferencias a organismos dependientes o ejecución de proyectos europeos. Hacienda recibe esas demandas y las compara con el margen fiscal disponible. Como los recursos son limitados, el proceso presupuestario es inevitablemente un proceso de selección. No todo puede financiarse al mismo tiempo, y cada aumento de gasto debe encajar con los ingresos previstos, el objetivo de déficit y los compromisos de deuda.
Antes de presentar el proyecto, el Gobierno debe fijar un límite de gasto no financiero, conocido habitualmente como techo de gasto. Este límite marca el volumen máximo de gasto no financiero del Estado y sirve como referencia para construir el presupuesto. No debe confundirse con el gasto total de todas las administraciones, ni con el presupuesto consolidado de los PGE. Es una pieza del proceso de estabilidad presupuestaria y expresa el margen que el Gobierno considera compatible con sus objetivos fiscales.
Una vez cerrado el proyecto, el Consejo de Ministros lo aprueba y lo remite al Congreso de los Diputados. Comienza entonces la fase parlamentaria. Los grupos pueden presentar enmiendas a la totalidad, que rechazan el presupuesto en su conjunto y, en la práctica, piden su devolución al Gobierno. Si esas enmiendas prosperan, el proyecto decae. Si no prosperan, continúa la tramitación mediante enmiendas parciales, que pretenden modificar partidas concretas.
El Congreso desempeña el papel principal. Examina las secciones presupuestarias, debate los programas y vota las enmiendas. Después, el texto pasa al Senado, que puede introducir cambios. Sin embargo, el Congreso conserva la última palabra, de modo que puede aceptar o rechazar las modificaciones del Senado. Este diseño es coherente con el predominio del Congreso en el sistema parlamentario español.
Tras la aprobación, comienza la ejecución presupuestaria. Esta fase incluye varias operaciones: autorización del gasto, compromiso, reconocimiento de la obligación, ordenación del pago y pago efectivo. La Intervención General de la Administración del Estado ejerce control interno, y el Tribunal de Cuentas realiza control externo. Además, el Parlamento puede pedir información, celebrar comparecencias y fiscalizar políticamente la ejecución.
La liquidación presupuestaria permite comprobar qué se ha ejecutado realmente. No todo crédito aprobado termina gastándose. Algunas inversiones se retrasan, algunos programas se ejecutan parcialmente y algunos ingresos difieren de las previsiones. Por eso, estudiar solo el presupuesto aprobado puede inducir a error. Para evaluar la política fiscal hay que observar también la ejecución, la liquidación, el déficit en contabilidad nacional y la evolución de la deuda.
El tamaño del presupuesto: Estado, Seguridad Social y administraciones públicas.
Una de las primeras dificultades para analizar el presupuesto español es saber de qué cifra se está hablando. El presupuesto consolidado de gastos de los PGE aprobados para 2023 ascendió a 583.543 millones de euros. Esa cifra incluye el Estado, la Seguridad Social y otros organismos del sector público estatal. Es una cantidad muy elevada, pero no equivale al gasto total de todas las administraciones públicas españolas.
El gasto público total incluye también comunidades autónomas, entidades locales y otros organismos clasificados dentro del sector administraciones públicas. Según los datos comunicados a Eurostat para 2025, el gasto total de las administraciones públicas españolas representó el 45,3 % del PIB. Este porcentaje permite comparar a España con otros países europeos, porque utiliza un perímetro homogéneo de contabilidad nacional. La cifra es inferior a la media de la zona euro, que en 2025 se situó en el 49,8 % del PIB, y también inferior a la media de la Unión Europea, situada en el 49,5 %.
La diferencia entre presupuesto estatal y gasto público total se explica por la organización territorial. España es uno de los Estados más descentralizados de Europa en términos de gasto. Las comunidades autónomas gestionan servicios esenciales del Estado del bienestar. La sanidad pública, por ejemplo, depende principalmente de ellas. Lo mismo ocurre con la educación no universitaria y una parte significativa de los servicios sociales. El Estado conserva competencias importantes, como defensa, relaciones exteriores, justicia en parte del territorio, infraestructuras estatales, prestaciones de desempleo, pensiones a través de la Seguridad Social y transferencias a otros niveles de gobierno.
El tamaño del sector público no debe evaluarse de forma aislada. Un Estado puede gastar mucho y gastar mal, o gastar menos y obtener buenos resultados. La pregunta relevante es doble: si el gasto es sostenible y si produce resultados. El gasto en educación puede ser inversión en capital humano si mejora competencias y empleabilidad; puede ser ineficiente si se traduce solo en estructuras duplicadas o programas mal evaluados. Lo mismo ocurre con infraestructuras, subvenciones, políticas activas de empleo o digitalización.
Para España, la cuestión central no es únicamente si el gasto se sitúa en el 45,3 % del PIB, sino cómo se reparte ese gasto y qué parte puede modificarse. Las pensiones, los intereses de la deuda y determinadas transferencias son obligaciones recurrentes. En cambio, la inversión pública y algunos programas discrecionales son más ajustables. Esta diferencia genera rigidez: cuando una gran parte del presupuesto está comprometida, el margen para nuevas políticas se reduce.
La estructura del gasto: pensiones, deuda, desempleo, transferencias e inversión.
El gasto público español está dominado por las transferencias sociales. La partida más importante es el sistema de pensiones. En abril de 2026, la nómina mensual de pensiones contributivas de la Seguridad Social ascendió a 14.336,2 millones de euros. De esa cantidad, el 73,2 % correspondió a pensiones de jubilación, con 10.499,2 millones. La pensión media del sistema fue de 1.368,4 euros mensuales, y la pensión media de jubilación alcanzó los 1.569,7 euros. Se abonaron más de diez millones de pensiones a unos nueve millones y medio de pensionistas.
Estas cifras muestran por qué las pensiones ocupan el centro del debate presupuestario. No se trata de una partida marginal ni fácilmente reducible. Afecta a millones de personas y responde a derechos generados por carreras de cotización. Además, su evolución está condicionada por la demografía. España tiene una esperanza de vida elevada y una tasa de natalidad baja. El resultado es un aumento progresivo del número de pensionistas en relación con la población activa. Si el empleo y los salarios no crecen suficientemente, la financiación del sistema se tensiona.
El sistema español es de reparto. Esto significa que las cotizaciones de los trabajadores y empresas actuales financian las pensiones actuales. No funciona como una cuenta individual en la que cada persona acumula sus propias aportaciones. Este modelo puede ser sólido si hay suficientes cotizantes, salarios adecuados y una relación equilibrada entre trabajadores y pensionistas. Cuando la población envejece, el sistema necesita más ingresos, ajustes de gasto o una combinación de ambos.
Otra partida relevante son las prestaciones por desempleo. Su comportamiento depende del ciclo económico. Cuando aumenta el paro, sube automáticamente el gasto en prestaciones y disminuyen algunos ingresos tributarios y cotizaciones. Cuando mejora el empleo, ocurre lo contrario. Por eso se dice que estas prestaciones funcionan como estabilizadores automáticos: amortiguan las crisis sin necesidad de aprobar nuevas medidas. España, por su historial de desempleo elevado, ha tenido tradicionalmente un gasto importante en esta materia durante las recesiones.
Los intereses de la deuda pública constituyen otra obligación esencial. Cuando el Estado se endeuda, debe pagar intereses a quienes compran letras, bonos u obligaciones. Durante años, los tipos de interés bajos redujeron la presión de esta partida. Sin embargo, la subida de tipos en Europa recordó que la deuda tiene un coste variable en el tiempo. Aunque una parte de la deuda esté emitida a largo plazo y no se vea afectada inmediatamente, el coste medio puede aumentar conforme se refinancian vencimientos.
Las transferencias a comunidades autónomas son también un componente decisivo. Sirven para financiar competencias descentralizadas, especialmente sanidad, educación y servicios sociales. El sistema de financiación autonómica busca combinar suficiencia de recursos, solidaridad entre territorios y autonomía financiera. Sin embargo, es uno de los debates más complejos de la política española. Las comunidades reclaman financiación suficiente, pero no todas parten de la misma población, renta, dispersión territorial, envejecimiento o coste efectivo de los servicios.
La inversión pública ocupa un lugar diferente. Incluye infraestructuras de transporte, obras hidráulicas, digitalización, investigación, transición energética, equipamientos públicos y otros proyectos. Es una partida esencial para la productividad futura, pero suele ser más vulnerable a los ajustes fiscales que las prestaciones sociales. En una crisis, reducir inversión puede ser políticamente más fácil que tocar pensiones, salarios públicos o intereses. Sin embargo, recortar inversión de forma prolongada puede perjudicar el crecimiento a medio plazo.
El gasto en defensa ha aumentado en importancia por el contexto internacional y los compromisos asumidos en el marco de la OTAN. España se ha situado tradicionalmente por debajo del objetivo del 2 % del PIB en gasto de defensa, aunque la presión para incrementarlo ha aumentado tras la invasión rusa de Ucrania y el deterioro del entorno geopolítico europeo. Este debate presupuestario es especialmente sensible, porque compite con otras prioridades sociales y porque exige planificación plurianual.
La rigidez del gasto público.
Una característica esencial del presupuesto español es su rigidez. Muchas partidas no pueden modificarse fácilmente de un año para otro. Las pensiones deben pagarse porque derivan de derechos reconocidos. Los intereses de la deuda deben abonarse porque el incumplimiento dañaría gravemente la credibilidad financiera del Estado. Las nóminas públicas responden a relaciones estatutarias o laborales. Las prestaciones por desempleo dependen de situaciones protegidas. Las transferencias territoriales se vinculan a modelos legales de financiación.
Esta rigidez reduce el margen de maniobra del Gobierno. En el debate público se habla con frecuencia de subir o bajar el gasto como si todo el presupuesto estuviera disponible para decisiones discrecionales. En realidad, solo una parte puede reasignarse con rapidez. Incluso cuando jurídicamente es posible reformar una partida, políticamente puede ser muy difícil. Modificar pensiones, prestaciones o financiación autonómica afecta a millones de personas y genera conflictos sociales y territoriales.
La rigidez tiene una parte positiva. Protege derechos y da estabilidad a los ciudadanos. Un pensionista necesita saber que cobrará su pensión; una comunidad autónoma necesita previsibilidad para financiar hospitales y colegios; un inversor necesita confianza en que el Estado cumplirá sus obligaciones. Pero la rigidez también tiene costes. Si casi todo el gasto está comprometido, resulta más difícil financiar nuevas prioridades como vivienda, infancia, dependencia, defensa, transición energética o investigación.
La calidad del gasto es, por ello, un asunto central. Cuando el margen es escaso, cada euro debería producir el mayor valor público posible. Esto exige evaluar programas, medir resultados, evitar duplicidades, revisar subvenciones ineficaces y priorizar inversiones con impacto económico y social. La evaluación de políticas públicas no debería verse como una amenaza ideológica, sino como una herramienta de buen gobierno. Mantener programas solo porque existen debilita el presupuesto; eliminarlos sin medir sus efectos también puede ser irresponsable.
La respuesta no puede ser puramente contable. Reducir gasto sin más puede deteriorar servicios esenciales. Aumentar ingresos sin mejorar eficiencia puede generar rechazo fiscal. Endeudarse indefinidamente traslada problemas al futuro. La solución exige combinar crecimiento económico, empleo de calidad, reforma de programas, mejora de productividad administrativa y un sistema tributario capaz de recaudar de forma suficiente y justa.
Los ingresos públicos: impuestos, cotizaciones y otras fuentes.
Para financiar el gasto público, el Estado necesita ingresos. En España, las principales fuentes son las cotizaciones sociales, el IRPF, el IVA, el Impuesto sobre Sociedades, los impuestos especiales, las tasas y otros ingresos no tributarios. Además, en determinados periodos tienen importancia los fondos europeos, especialmente cuando financian inversiones de recuperación, digitalización o transición energética.
Las cotizaciones sociales son fundamentales porque financian buena parte del sistema de Seguridad Social. Las pagan trabajadores y empresas sobre la base de los salarios. Su evolución depende del empleo, de los salarios, de las bases de cotización y de las reglas aplicables. Cuando aumenta la afiliación y suben los salarios, las cotizaciones crecen. Cuando se destruye empleo, caen. Por eso el mercado laboral es una pieza clave de la sostenibilidad presupuestaria.
El IRPF es el gran impuesto directo sobre la renta de las personas físicas. Grava salarios, pensiones, actividades económicas, rentas del capital y otras fuentes de renta. Es progresivo: quienes tienen mayor capacidad económica soportan tipos efectivos superiores. En 2025, los ingresos tributarios gestionados por la Agencia Tributaria alcanzaron 325.356 millones de euros, un 10,4 % más que en 2024. La evolución del IRPF fue una de las claves de ese crecimiento, impulsada por empleo, salarios, beneficios empresariales distribuidos y otros elementos de la renta.
El IVA es el principal impuesto indirecto sobre el consumo. Se aplica a bienes y servicios, con un tipo general del 21 % y tipos reducidos para determinados productos. Tiene una gran capacidad recaudatoria porque grava una base amplia. Sin embargo, su carácter indirecto genera debate: proporcionalmente puede afectar más a las rentas bajas, que destinan una mayor parte de su ingreso al consumo. Los tipos reducidos intentan corregir parcialmente ese efecto en bienes esenciales, aunque también reducen recaudación y pueden beneficiar a consumidores de todos los niveles de renta.
El Impuesto sobre Sociedades grava los beneficios empresariales. Su recaudación es más volátil que la del IVA o las cotizaciones, porque depende del ciclo económico, de beneficios, bases imponibles, compensación de pérdidas, deducciones y planificación fiscal. En épocas de crisis, los beneficios empresariales caen y la recaudación se reduce. En fases expansivas, puede recuperarse con fuerza. El debate sobre este impuesto combina competitividad, equidad, lucha contra la elusión y necesidad de atraer inversión.
Uno de los problemas estructurales del sistema tributario español es la economía sumergida. La actividad no declarada reduce ingresos, distorsiona la competencia y genera desigualdad entre contribuyentes. Quien cumple soporta una carga que otros eluden. Combatir el fraude no es solo una cuestión de recaudación; también es una exigencia de justicia tributaria. La digitalización de la Agencia Tributaria, el intercambio de información y el control de operaciones pueden mejorar la capacidad recaudatoria, aunque siempre deben respetar garantías jurídicas.
Déficit público: qué significa y por qué importa.
El déficit público se produce cuando los gastos de las administraciones públicas superan sus ingresos en un ejercicio. No debe confundirse con la deuda. El déficit es un flujo anual: cuánto falta en un año concreto. La deuda es un stock acumulado: cuánto debe el Estado como consecuencia de déficits pasados y otras operaciones financieras. Si un país tiene déficit año tras año, su deuda tiende a aumentar, salvo que el crecimiento nominal del PIB reduzca la ratio sobre la economía.
España ha tenido déficits recurrentes durante buena parte de las últimas décadas. Antes de la crisis financiera de 2008, la deuda pública era relativamente baja y hubo ejercicios con superávit. La crisis cambió el escenario: aumentó el desempleo, cayeron los ingresos fiscales, se elevaron las prestaciones y hubo costes asociados a la reestructuración financiera. El déficit llegó a niveles muy altos y la deuda pública creció rápidamente.
La pandemia de COVID-19 produjo un nuevo salto. El Estado tuvo que financiar ERTE, ayudas a empresas, gasto sanitario extraordinario, prestaciones y medidas de sostenimiento económico. Al mismo tiempo, la actividad se contrajo y los ingresos disminuyeron. El déficit de 2020 fue excepcional. Después, la recuperación económica, la inflación y el aumento de la recaudación permitieron reducirlo progresivamente.
En 2025, el Ministerio de Hacienda comunicó que el déficit del conjunto de las administraciones públicas se situó en 36.780 millones de euros, equivalente al 2,18 % del PIB, excluyendo el impacto extraordinario asociado a la DANA. Incluyendo ese impacto, la cifra enviada a Eurostat fue de aproximadamente el 2,4 % del PIB. En ambos casos, España se situó por debajo del umbral del 3 % que históricamente ha servido de referencia en el marco fiscal europeo.
Esta reducción es relevante, pero no debe interpretarse como desaparición del problema fiscal. Un déficit del 2,4 % sigue significando que el sector público gasta más de lo que ingresa. Puede ser sostenible si el crecimiento económico es suficiente, si la deuda baja en relación con el PIB y si los mercados confían en la trayectoria fiscal. Pero no permite ignorar los riesgos derivados de una deuda alta, tipos de interés más exigentes o futuras crisis.
También conviene distinguir déficit total y saldo primario. El saldo primario excluye los intereses de la deuda. Si el Estado tiene superávit primario, significa que sus ingresos cubren todos los gastos salvo intereses. En 2025, Hacienda destacó que, sin incluir el impacto de la DANA, España registró superávit primario por primera vez desde 2007. Este dato es importante porque indica una mejora estructural de las cuentas, aunque el pago de intereses mantenga el saldo total en déficit.
El déficit no siempre es negativo desde el punto de vista económico. En una recesión, permitir que aumente puede evitar una caída mayor de la actividad. Los estabilizadores automáticos, como prestaciones de desempleo y menor recaudación, suavizan el ciclo. El problema aparece cuando el déficit se mantiene elevado en fases de crecimiento, porque entonces la deuda aumenta sin que exista una emergencia que lo justifique. La política fiscal responsable no exige equilibrio permanente, sino capacidad para endeudarse cuando es necesario y corregir desequilibrios cuando la economía lo permite.
Deuda pública y coste de financiación.
La deuda pública es el conjunto de obligaciones financieras que las administraciones públicas deben devolver a sus acreedores. El Estado se financia emitiendo letras del Tesoro, bonos y obligaciones. Los compradores pueden ser bancos, fondos de inversión, aseguradoras, bancos centrales, hogares o inversores internacionales. A cambio de prestar dinero, reciben intereses y la promesa de devolución del principal en una fecha determinada.
Al cierre de 2025, el Banco de España situó la deuda de las administraciones públicas en el 100,7 % del PIB, con un saldo de 1.698 miles de millones de euros. Eurostat ofreció una cifra muy próxima, 1.698.225 millones, dentro de la notificación europea de déficit y deuda. La ratio sobre PIB era la más baja desde 2020, pero seguía siendo muy elevada en comparación con la situación anterior a la crisis financiera, cuando la deuda española rondaba niveles mucho menores.
La deuda debe analizarse en términos absolutos y relativos. En términos absolutos, 1,7 billones de euros es una cantidad enorme. En términos relativos, lo importante es compararla con la capacidad económica del país. Si el PIB crece, la ratio deuda/PIB puede bajar incluso aunque la deuda nominal aumente. Esto ha ocurrido en algunos años recientes: la deuda en euros crece, pero el PIB nominal crece también por actividad e inflación, reduciendo la ratio.
El coste de la deuda depende de los tipos de interés, de la confianza de los inversores, del plazo medio de vencimiento y de la política monetaria del Banco Central Europeo. Cuando los tipos son bajos, el Estado puede refinanciarse con menor coste. Cuando suben, las nuevas emisiones son más caras. El impacto no es inmediato sobre toda la deuda, porque una parte está emitida a largo plazo, pero con el tiempo los vencimientos se renuevan y el coste medio puede aumentar.
Los intereses de la deuda tienen una consecuencia presupuestaria clara: consumen recursos que no pueden destinarse a otras políticas. Cada euro dedicado a intereses no financia becas, dependencia, inversión, justicia o reducción de impuestos. Esto no significa que endeudarse sea siempre malo. La deuda puede ser razonable para financiar inversiones productivas, afrontar crisis o distribuir costes entre generaciones. El problema surge cuando se utiliza para financiar gasto corriente estructural sin un plan de sostenibilidad.
La confianza es un activo fiscal. Si los mercados creen que un Estado puede pagar, exigen intereses razonables. Si dudan, piden más rentabilidad o dejan de comprar deuda en condiciones favorables. España vivió esta tensión durante la crisis de deuda soberana en la zona euro. Desde entonces, la pertenencia al euro, la actuación del BCE y las reglas fiscales europeas han sido factores de estabilidad. Pero esa estabilidad no elimina la necesidad de mantener una trayectoria fiscal creíble.
Reducir la ratio de deuda no exige necesariamente recortes drásticos si existe crecimiento económico, inflación moderada, déficit controlado y tipos de interés razonables. Pero requiere disciplina. Un país con deuda superior al 100 % del PIB tiene menos margen ante nuevas crisis. La prudencia aconseja aprovechar los periodos de crecimiento para corregir desequilibrios, no para consolidar déficits permanentes.
Las reglas fiscales europeas.
España forma parte de la Unión Europea y de la zona euro. Eso significa que su política presupuestaria no se desarrolla en aislamiento. Los Estados que comparten moneda no pueden utilizar una política monetaria nacional propia y sus decisiones fiscales afectan a la estabilidad del conjunto. Por eso existen reglas europeas de disciplina presupuestaria, especialmente vinculadas al déficit y a la deuda.
Durante años, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento fijó dos referencias conocidas: déficit público no superior al 3 % del PIB y deuda pública por debajo del 60 % del PIB. Muchos países han incumplido la segunda referencia durante largos periodos, y algunos también han superado la primera. La pandemia llevó a suspender temporalmente las reglas fiscales para permitir una respuesta expansiva. Posteriormente, la Unión Europea reformó el marco fiscal para introducir sendas de ajuste más adaptadas a cada país, con planes fiscales estructurales de medio plazo.
En este contexto, España debe combinar dos objetivos. El primero es sostener la recuperación económica y financiar necesidades sociales e inversoras. El segundo es reducir gradualmente el déficit y la deuda para cumplir con una trayectoria compatible con las reglas europeas. La dificultad está en que ambos objetivos pueden entrar en tensión. Si se reduce el gasto demasiado rápido, puede resentirse la economía y el bienestar social. Si se mantiene un déficit elevado durante demasiado tiempo, se debilita la credibilidad fiscal.
Eurostat desempeña un papel importante porque publica datos comparables de déficit y deuda conforme al Sistema Europeo de Cuentas. En abril de 2026, la primera notificación de 2026 situó el déficit español de 2025 en el 2,4 % del PIB y la deuda en el 100,7 %. También mostró que el gasto público total español fue del 45,3 % del PIB y los ingresos públicos del 42,9 %. Estos datos permiten ubicar a España dentro de la Unión Europea con criterios homogéneos.
Para España, las reglas europeas funcionan como límite y como incentivo. Limitan la capacidad de financiar gasto con déficit permanente, pero incentivan reformas orientadas a crecimiento, eficiencia y sostenibilidad. También obligan a justificar mejor los planes presupuestarios y a mantener previsiones realistas. En un país con deuda superior al 100 % del PIB, esa disciplina externa influye de manera directa en la elaboración de los presupuestos.
Presupuestos prorrogados: continuidad con menor capacidad política.
La prórroga presupuestaria es una institución necesaria, pero no debería convertirse en normalidad. Su función es garantizar que el Estado continúe funcionando cuando no se aprueba una nueva Ley de Presupuestos. Permite pagar pensiones, nóminas, intereses, prestaciones y gastos esenciales. Sin ella, un bloqueo parlamentario podría paralizar servicios básicos. Desde ese punto de vista, la prórroga es una garantía de estabilidad institucional.
El problema es que un presupuesto prorrogado refleja prioridades de un ejercicio anterior. Si los últimos PGE aprobados son los de 2023, las cuentas de referencia nacieron en un contexto económico y político distinto. Desde entonces pueden haber cambiado la inflación, los tipos de interés, las necesidades de defensa, los compromisos europeos, las prioridades sociales, los costes energéticos y las exigencias territoriales. La prórroga no impide adaptaciones, pero las hace menos ordenadas.
Cuando no hay nuevos presupuestos, el Gobierno recurre a instrumentos complementarios. Puede aprobar modificaciones presupuestarias, créditos extraordinarios o suplementos de crédito. También puede utilizar decretos leyes en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad. Estos mecanismos son constitucional y legalmente posibles, pero no sustituyen con la misma calidad democrática al debate completo de una Ley de Presupuestos. En lugar de discutir el conjunto de ingresos y gastos, se discuten piezas separadas.
Desde el punto de vista político, la prórroga revela dificultades de mayoría. Aprobar presupuestos exige acuerdos estables. Si el Gobierno no logra reunirlos, puede seguir administrando, pero con menor capacidad para desplegar un programa propio. En los sistemas parlamentarios, esta situación no es excepcional, pero sí indica fragilidad. La aprobación presupuestaria es una de las pruebas más exigentes de gobernabilidad.
Comparación europea: España entre modelos de bienestar y disciplina fiscal.
La comparación europea ayuda a situar el caso español sin simplificaciones. Según Eurostat, en 2025 el gasto público total de España fue del 45,3 % del PIB. La zona euro se situó en el 49,8 % y la Unión Europea en el 49,5 %. Esto coloca a España por debajo de la media europea en gasto total relativo, aunque con un Estado del bienestar significativo y con partidas sociales muy relevantes.
Francia representa un modelo de gasto público más amplio. En 2025, registró uno de los déficits más elevados de la Unión Europea y una deuda del 115,6 % del PIB. Su Estado de bienestar es extenso, con fuerte peso de protección social, sanidad y administración pública. El caso francés muestra que un gasto público alto puede sostener servicios amplios, pero también generar tensiones fiscales si los ingresos no cubren de forma estable el nivel de gasto.
Italia comparte con España algunos desafíos, especialmente envejecimiento y deuda elevada. En 2025, Eurostat situó la deuda italiana en el 137,1 % del PIB, una de las más altas de la Unión Europea. Su margen fiscal es más estrecho que el español, y el coste de los intereses constituye una preocupación permanente. La comparación con Italia recuerda que la deuda alta no siempre produce una crisis inmediata, pero limita la capacidad de maniobra y condiciona la política económica durante años.
Alemania ha tenido tradicionalmente una cultura de mayor disciplina fiscal, reforzada por reglas internas como el freno de la deuda. Sin embargo, también enfrenta tensiones por inversión, defensa, transición energética, envejecimiento e infraestructuras. Su caso muestra que la estabilidad presupuestaria no elimina la necesidad de gastar, sino que obliga a priorizar y a debatir cómo financiar proyectos de largo plazo.
España se sitúa en una posición intermedia. No tiene el gasto público relativo de Francia ni la deuda de Italia, pero tampoco la holgura fiscal de países con deuda mucho menor. Su principal dificultad es combinar un Estado del bienestar con envejecimiento acelerado, deuda todavía alta, descentralización territorial y necesidades de inversión. Esta posición exige prudencia: España no está en una situación límite, pero tampoco dispone de margen ilimitado.
Desafíos demográficos: pensiones, sanidad y población activa.
El envejecimiento de la población es probablemente el principal desafío presupuestario de España. La esperanza de vida es alta, la natalidad se mantiene baja y las generaciones numerosas nacidas durante el baby boom están llegando a la jubilación. Este proceso aumenta el número de pensionistas y presiona el gasto sanitario y de dependencia. No es una crisis repentina, sino una transformación lenta y previsible.
El gasto en pensiones crecerá por tres vías. La primera es el aumento del número de pensionistas. La segunda es el efecto sustitución: quienes se jubilan ahora suelen tener carreras de cotización y bases reguladoras superiores a las de generaciones anteriores, por lo que sus pensiones iniciales son más altas. La tercera es la revalorización anual, que protege el poder adquisitivo pero consolida incrementos de gasto. Estas tres fuerzas hacen que la partida de pensiones tienda a aumentar incluso en ausencia de nuevas prestaciones.
La sanidad también se ve afectada por la edad. Las personas mayores utilizan más servicios sanitarios y requieren tratamientos más prolongados. Esto no significa que el envejecimiento sea el único factor del gasto sanitario; también influyen tecnología médica, precios farmacéuticos, organización del sistema, listas de espera y condiciones laborales. Pero la demografía añade presión estructural. Lo mismo ocurre con la dependencia, donde la demanda de cuidados crecerá previsiblemente.
La población activa es la otra cara del problema. Un sistema de reparto necesita trabajadores cotizando. Si el número de trabajadores crece lentamente, si los salarios son bajos o si el desempleo es alto, los ingresos no acompañan al gasto. La inmigración puede aliviar parte de la presión demográfica, pero requiere integración laboral, vivienda, formación y políticas públicas adecuadas. La natalidad también influye, aunque sus efectos presupuestarios se observan a muy largo plazo.
Las reformas posibles son conocidas, pero políticamente difíciles. Se puede aumentar la edad efectiva de jubilación, incentivar la demora voluntaria, ajustar el periodo de cálculo, elevar cotizaciones, financiar parte del gasto con impuestos, fomentar planes complementarios o mejorar la productividad para aumentar salarios y bases de cotización. Cada opción tiene ventajas y costes. Retrasar la jubilación puede ser razonable para algunos trabajos, pero duro para ocupaciones físicas. Subir cotizaciones aporta ingresos, pero encarece el empleo. Reducir prestaciones alivia gasto, pero puede aumentar pobreza en la vejez.
Por eso, la sostenibilidad de las pensiones no puede resolverse con una única medida. Requiere un conjunto de políticas: más empleo, mejores salarios, carreras laborales menos intermitentes, lucha contra la economía sumergida, incentivos adecuados de jubilación, productividad y equilibrio intergeneracional. El presupuesto refleja el problema, pero la solución depende de toda la economía.
Financiación autonómica y organización territorial del gasto.
La descentralización es una de las claves del presupuesto español. Las comunidades autónomas gestionan una parte esencial del gasto social, pero su capacidad tributaria y su financiación dependen en gran medida del sistema de financiación autonómica. Este sistema determina cómo se reparten recursos entre territorios y cómo se combinan impuestos cedidos, transferencias del Estado, fondos de nivelación y mecanismos de solidaridad.
El problema central es equilibrar cuatro principios: suficiencia, autonomía, solidaridad y corresponsabilidad fiscal. Suficiencia significa que las comunidades tengan recursos adecuados para financiar sus competencias. Autonomía significa que puedan decidir parte de sus ingresos y gastos. Solidaridad significa que los ciudadanos reciban servicios básicos comparables con independencia del territorio. Corresponsabilidad significa que quien decide gasto también asuma parte del coste político de recaudar.
La reforma del sistema lleva años pendiente porque cualquier cambio produce efectos territoriales diferentes. Algunas comunidades consideran que están infrafinanciadas; otras temen perder recursos; las de régimen foral tienen un sistema propio; y el Estado debe compatibilizar demandas territoriales con estabilidad fiscal. La negociación es técnica y política al mismo tiempo. No basta con calcular población; también influyen envejecimiento, dispersión geográfica, insularidad, renta, coste de prestación de servicios y evolución demográfica.
La financiación autonómica afecta directamente al presupuesto estatal porque una parte relevante de los recursos estatales se transfiere a las comunidades. También afecta al déficit, ya que las comunidades forman parte del conjunto de administraciones públicas. Si una comunidad incurre en desequilibrios, el saldo total del país se resiente. Por eso las reglas fiscales se aplican al conjunto del sector público, no solo al Estado central.
La coordinación financiera es especialmente importante en sanidad. El gasto sanitario autonómico crece por envejecimiento, tecnología, medicamentos, presión asistencial y necesidades de personal. Si el modelo de financiación no acompaña, aparecen tensiones presupuestarias, listas de espera o reclamaciones al Estado. La educación presenta retos distintos: descenso de natalidad en algunas zonas, necesidad de formación profesional, digitalización, becas y desigualdad educativa.
Inversión, productividad y crecimiento económico.
El presupuesto no solo reparte renta presente; también puede crear condiciones para el crecimiento futuro. La inversión pública bien diseñada mejora productividad, reduce costes, conecta territorios, impulsa innovación y fortalece servicios esenciales. En España, la inversión en infraestructuras ha sido históricamente importante, especialmente en transporte. La red de alta velocidad ferroviaria, carreteras, puertos y aeropuertos muestra un esfuerzo inversor considerable durante décadas.
Sin embargo, la pregunta actual no es solo cuánto invertir, sino en qué invertir. Un país puede construir infraestructuras poco utilizadas y dejar sin financiar ámbitos más productivos. La inversión pública debe someterse a evaluación coste-beneficio, impacto territorial, mantenimiento futuro y contribución a objetivos estratégicos. No toda obra visible es una buena inversión. A veces produce más valor mejorar cercanías ferroviarias, vivienda pública, digitalización judicial, ciencia aplicada o eficiencia energética que iniciar grandes proyectos de rentabilidad dudosa.
La productividad española es una preocupación de fondo. Sin aumentos de productividad, resulta difícil sostener salarios altos, pensiones crecientes y servicios públicos de calidad. El presupuesto puede influir en la productividad mediante educación, formación profesional, investigación, transferencia tecnológica, digitalización administrativa, políticas activas de empleo, infraestructuras útiles y apoyo a empresas innovadoras. Pero gastar en estas áreas no garantiza resultados si los programas están mal diseñados.
La educación y la formación profesional merecen especial atención. Un mercado laboral con desempleo estructural, temporalidad y desajustes de cualificación reduce ingresos públicos y aumenta gasto social. Mejorar competencias no es solo una política educativa; es una política fiscal a largo plazo. Más empleo estable y mejor remunerado significa más IRPF, más cotizaciones y menor gasto en desempleo.
El crecimiento económico facilita la sostenibilidad fiscal. Cuando el PIB aumenta, crecen las bases tributarias y la ratio de deuda puede bajar. Pero no cualquier crecimiento tiene el mismo valor. Un crecimiento basado solo en precios o en sectores de baja productividad recauda menos a largo plazo que un crecimiento apoyado en innovación, industria competitiva, servicios de alto valor, educación y empleo estable. Por eso la política presupuestaria debe mirar más allá del ejercicio anual.
Transparencia y reformas posibles.
Un presupuesto de calidad no se mide solo por su tamaño, sino por la claridad con la que permite controlar el dinero público. España publica mucha información presupuestaria, pero no siempre resulta comprensible para quien no conoce la clasificación orgánica, económica y funcional del gasto. Una mejora razonable sería ofrecer explicaciones más sencillas sobre cada gran programa: cuánto cuesta, qué administración lo ejecuta, qué objetivo persigue y qué resultados obtiene. La transparencia no consiste únicamente en colgar documentos extensos, sino en permitir que el ciudadano entienda las decisiones y pueda exigir responsabilidades.
La evaluación de políticas públicas debería ocupar un lugar más importante en el ciclo presupuestario. Un programa no es bueno porque tenga una finalidad socialmente deseable, sino porque logra resultados proporcionados a su coste. Las subvenciones, políticas activas de empleo, inversiones, beneficios fiscales y programas sociales deberían revisarse con criterios estables. Los que funcionen deben reforzarse; los que no funcionen deben rediseñarse o desaparecer. Esta lógica no es ideológica: es una exigencia de buena administración.
Las reformas más necesarias pueden resumirse en cinco líneas: planificación plurianual para anticipar gastos futuros; simplificación tributaria sin perder progresividad; reforma del sistema de financiación autonómica; protección de la inversión productiva frente a recortes fáciles; y reducción gradual de la deuda mediante crecimiento, ingresos suficientes y control del déficit estructural. Ninguna de estas medidas resuelve por sí sola los problemas presupuestarios, pero juntas mejorarían la sostenibilidad y la calidad democrática del sistema.
Conclusión: el presupuesto como espejo del Estado
Los Presupuestos Generales del Estado son una de las leyes más importantes del sistema político español. No solo autorizan gastos y prevén ingresos; muestran qué modelo de Estado se quiere sostener, qué prioridades se eligen y qué límites se aceptan. En ellos aparecen las grandes tensiones de la política contemporánea: bienestar social y sostenibilidad fiscal, descentralización y coordinación, inversión y gasto corriente, impuestos y competitividad, derechos presentes y responsabilidades futuras.
España se encuentra en una posición fiscal compleja, pero no desesperada. El déficit se redujo en 2025 hasta el entorno del 2,4 % del PIB según Eurostat, o el 2,18 % excluyendo el impacto extraordinario de la DANA según Hacienda. La deuda bajó en ratio hasta el 100,7 % del PIB, aunque siguió siendo muy elevada en términos históricos. La recaudación tributaria alcanzó máximos, impulsada por empleo, precios, salarios y medidas normativas. Al mismo tiempo, el gasto en pensiones continúa creciendo y el envejecimiento presionará las cuentas durante décadas.
El debate presupuestario español debería evitar dos extremos. El primero es prometer más gasto, menos impuestos y menos deuda al mismo tiempo, como si no hubiera restricciones. El segundo es reducir la discusión a recortes automáticos sin analizar consecuencias sociales y económicas. Un presupuesto serio exige reconocer límites, elegir prioridades y explicar costes. La política fiscal no consiste en satisfacer todos los deseos, sino en ordenar los recursos escasos de manera justa y sostenible.
La clave para el futuro será combinar cuatro elementos. Primero, crecimiento económico basado en productividad y empleo de calidad. Segundo, ingresos suficientes mediante un sistema tributario justo, claro y eficaz. Tercero, gasto público evaluado, transparente y orientado a resultados. Cuarto, una senda fiscal creíble que reduzca gradualmente la vulnerabilidad asociada a la deuda. Ninguno de estos elementos funciona aislado.
El presupuesto no es un documento reservado a economistas, juristas o funcionarios. Afecta a pensionistas, estudiantes, trabajadores, empresas, familias, comunidades autónomas y generaciones futuras. Comprenderlo es comprender cómo se financian los derechos, cuánto cuestan las decisiones públicas y qué margen tiene el Estado para actuar. En última instancia, los Presupuestos Generales del Estado son el espejo más concreto de una sociedad: muestran qué quiere proteger, qué está dispuesta a pagar y qué futuro decide construir.
Cuadro de cifras principales
- PGE 2023, presupuesto consolidado de gastos: 583.543 millones de euros. Es la última Ley de Presupuestos aprobada y la base sobre la que se han articulado las prórrogas posteriores.
- Gasto público total en España en 2025: 45,3 % del PIB. Incluye Estado, comunidades autónomas, entidades locales y Seguridad Social.
- Ingresos públicos totales en 2025: 42,9 % del PIB. La diferencia entre ingresos y gastos explica la existencia de déficit.
- Déficit público de 2025: 36.780 millones y 2,18 % del PIB según Hacienda sin el impacto extraordinario de la DANA; 2,4 % del PIB con ese impacto en la notificación europea.
- Deuda pública al cierre de 2025: 1,698 billones de euros, equivalentes al 100,7 % del PIB. Baja en porcentaje sobre el PIB, pero sigue siendo una carga elevada.
- Recaudación tributaria gestionada por la Agencia Tributaria en 2025: 325.356 millones de euros. El IRPF y el IVA son piezas centrales del sistema.
- Pensiones contributivas en abril de 2026: la nómina mensual alcanzó 14.336,2 millones de euros y la pensión media de jubilación fue de 1.569,7 euros al mes.